Les collectivités locales _ Développement
Auteur : said sahli
Université Mohammed V Souissi
Concepts
et Approches de Développement
Sous
le thème : Le rôle des
collectivités locales dans le développement économique et social au Maroc
Travail
fait par :
Abdalmalek Haji Ahmed Oujouj Ali Yahaya Fatiha Boukhaled Naima Hajji Said Sahli
Encadré
par : Mme Noufissa El Moujadidi Année
Universitaire : 2005 / 2006
Plan de travail
Introduction :
L’importance du thème Le contenu du travail
Les
collectivités locales : outils et levier du développement local :
Les conseils communaux
ruraux et urbains Les conseils provinciaux et
préfectoraux La région
Bilan
et états des lieux :
Statistiques Rapport de l’IGAT
(Inspection Générale des Administration Territoriales) Etude des cas Images et témoignages (pas
eu le temps pour le réaliser)
Vers
un nouveau modèle d’administration territoriale au service de développement
durable :
Conclusion
INTRODUCTION :
Ce travail
est une contribution collégiale, présentée sous un format à la fois simplifié
et concis. Cette initiative, bien que modeste par son volume, vient s’ajouter
aux différentes publications plus exhaustives, débattant de la question du rôle
des acteurs dans la politique du développement local.
Toutes
sous-tendent l’idée que les nouvelles politiques publiques doivent prendre en
compte dans la planification nationale les spécificités d’un niveau plus infra « le territoire » où les dynamiques sociales se complètent et
interagissent, afin d’asseoir le socle d’un projet local décentralisé.
L’extrait
tiré du livre de Pierre TEISSERENC (Professeur en sociologie politique)
intitulé « les politiques de
développement local » démontre
l’apport des acteurs dans le développement local. [...cette dynamique locale
marquée par une double capacité de mobilisation d’acteurs et d’organisations de
ces acteurs tire habituellement profit des changements des pratiques de l’Etat
en matière de redistribution des ressources et de certaines compétences ...].
L’Etat,
organe et instrument de gestion des affaires publiques, a longtemps privilégié
sa consolidation traduite par des pratiques décisionnelles centralisées
palliant au seul souci sécuritaire déniant le bien-être et les conditions
sociales des populations locales.
A l’heure
actuelle, les directives nationales ont pris un nouvel élan sous le contrôle
des hautes initiatives et activités royales, qui prennent le dessus dans le
développement local « ...
Les collectivités locales sont appelées plus que par le passé, à jouer le rôle
qui leur incombe dans le développement économique, social et culturel et à
étendre leurs activités, dans le cadre de ce que permet la loi, aux domaines où
leur efficacité et leur influence seraient marquantes... »
Les
dernières initiatives en matière de développement humain, lancées par les
hautes sphères d’autorité viennent promptement réajuster ces politiques
caduques pour enfin intégrer le concept clé qu’est "la gestion
participative" permettant une meilleure gouvernance de la chose locale.
Ces nouvelles orientations sont-elles le début de la construction d’un Etat
social décentralisé ? Quelles sont les dynamiques en cours qui nous permettent
de dire qu’un processus nouveau s’est amorcé ? Dans quelle mesure les
nouveaux amendements des textes et lois relatives aux collectivités locales
répondent à cet appel ?
Les collectivités locales : outils et levier du
développement local
Les collectivités
locales au Maroc sont, selon la constitution du 7 octobre 1996 : « les régions, les préfectures et les
provinces et les communes. Toute autre collectivité locale est créée par loi.
Elles élisent des assemblés chargées de gérer démocratiquement leurs
affaires. »
Ces
collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale et de
l’autonomie financière.
Les
collectivités territoriales au Maroc sont nombreuses. Elles ne suivent pas
toutes les mêmes règles de fonctionnement et n’ont pas le même statut.
Collectivité locale Organe délibérant Organe exécutif La région Le conseil régional élu au
suffrage indirect à partir de plusieurs collèges de base Le Wali ou gouverneur de la
préfecture ou de la province du chef-lieu de la région, désigné par dahir La province ou la
préfecture Le conseil préfectoral ou
provincial élu au suffrage universel indirect à partir du collège des
conseillers communaux et des collèges
des chambres professionnelles La commune (municipalités
et communes rurales) Le conseil communal élu au
suffrage universel direct Le président du conseil
communal élu par ses membres parmi le conseil communal
Les conseils communaux ruraux et urbains
Le conseil communal
C’est
l’organe délibérant de la collectivité ; il élit un président qui est
l’organe exécutif de la commune. Les membres du conseil communal sont élus pour
6 ans au suffrage universel direct au scrutin uninominal à la majorité relative
à un tour. Le bureau du conseil est élu par le conseil ; il se compose du
président et de plusieurs adjoints.
Le conseil
communal dispose d’une compétence générale pour gérer toutes les questions
d’intérêt communal.
Il exerce
notamment les attributions suivantes :
Il vote le budget de la
commune Il définit le plan de
développement économique et social de la commune en accord avec les
orientations prises au plan national Il décide de la création et
de l’organisation des services publics communaux et de leur gestion Il décide de la
participation à des sociétés d’économie mixte d’intérêt communal ou
intercommunal Il gère la planification,
la réalisation et la gestion des projets à caractère local (notamment les
projets relatifs à l’assainissement liquide et solide) Le président du conseil
communal
Le
président du conseil communal est élu par les membres du conseil pour une durée
de 6 ans.
Il est
l’administrateur de la commune, l’organe exécutif du conseil communal et le
principal animateur de la vie communale. Il est aussi investi de certains
pouvoirs qu’il exerce pour le compte de l’Etat.
En sa
qualité d’exécutif communal, le président est chargé de :
l’exécution des décisions
du conseil l’établissement des taxes,
impôts et redevances conformément aux délibérations du conseil l’administration des biens
communaux l’exécution du budget et
l’établissement des comptes administratifs la direction des services
communaux la représentation de la
commune en justice
En tant que
représentant de l’Etat, il exerce les pouvoirs de police administrative et est
investi de la qualité d’officier d’Etat civil.
A
noter : Le caïd, agent d’autorité locale désigné par l’Etat, est chargé du
maintien de l’ordre public et dispose de la qualité d’officier de police
judicaire (il intervient aussi dans les domaines suivants : droit
d’association, rassemblements publics et presse, syndicats professionnels, élections...).
Les ressources
Les
communes disposent d’un budget propre dont le financement est assuré par :
des ressources fiscales
(taxes locales dont la taxe d’édilité, la taxe sur les opérations de
construction, la taxe d’abattage etc). Les communes déterminent les modalités
d’assiette, le recouvrement et la fixation des taux de certains impôts et
taxes, dont certains sont réservés aux communes urbaines. A noter la grande
différence de répartition de l’apport de la fiscalité communale entre les
communes urbaines et rurales, 85% environ du produit de la fiscalité locale
bénéficiant aux communes urbaines. des produits d’impôts ou
parts d’impôts affectés par l’Etat : depuis 1985 les subventions
forfaitaires ont été remplacées par l’attribution d’une part de 30% du produit
total de
Cette
deuxième masse devrait pouvoir diminuer progressivement, l’objectif à terme
étant de réduire ces dotations à 15%.
des droits et redevances
divers et le produit des emprunts contractés, notamment auprès du Fonds
d’Equipement Communal (FEC).
Attributions :
En matière
de développement économique et social :
il définit le plan de
développement économique et social de la commune, conformément aux orientations
et aux objectifs retenus par le plan national et à cet effet. Initie toute action propre
à favoriser et promouvoir le développement de l’économie locale et de l’emploi.
Arrête les conditions de
conservation d’exploitation et de mise en valeur du domaine forestier dans la
limite des attributions qui sont dévolues par la loi en matière de finances,
fiscalité et bien communaux. Vote le budget de la
commune et examine et approuve les comptes administratifs. Fixe les taux des textes,
les tarifs des relevances et des droits divers perçus au profil de la commune. Décide des empruntes à
contracter et des garanties à consentir.
En matière
d’urbanisme et aménagement du territoire :
Le conseil veille au
respect des options et des prescriptions des schémas directeurs d’aménagement
urbain, des plans d’aménagement et de développement de tous documents
d’aménagement du territoire
Examine et
adopte les règlements communaux de construction, conformément à la législation
et la réglementation en vigueur.
Le conseil
communal joue un rôle très important en matière de services publics locaux et
équipements collectifs quand il décide de la création et la gestion des
services publics communaux, notamment dans les secteurs :
D’approvisionnement et de
distribution d’eau potable. Distribution d’énergie
électrique. Assainissement liquide.
Le conseil
veille aussi à la préservation de l’hygiène, de la salubrité et de
l’environnement. Le conseil communal présente des propositions, des suggestions
et émet des avis comme par exemple proposer à l’état ou autre personnes morales
les actions à entreprendre pour promouvoir le développement économique social
et culturel de la commune.
Il peut, en
outre, émettre des vœux sur toutes les questions d’intérêt communal, à
l’exception des vœux à caractère politique.
Les conseils provinciaux et
préfectoraux
La
préfecture ou la province constitue le deuxième niveau de décentralisation
territoriale.
La notion
de préfecture est attribuée aux ensembles urbains et celle de province aux
circonscriptions plutôt rurales.
La division
administrative du royaume en préfectures et provinces s’est substituée au
lendemain de l’indépendance aux régions du protectorat. Dés 1956, les pouvoirs
publics ont procédé en effet à un nouveau découpage administratif qui a donné
naissance à ce nouvel échelon administratif intermédiaire entre le pouvoir
central et les communes à la base. Simple échelon déconcentré à l’origine, la
préfecture et la province ont été érigées en collectivités locales dés 1962 par
la première constitution.
Les
modifications successives apportées au découpage préfectoral et provincial ont
visé la constitution d’unités territoriales de plus en plus réduites à même de
rapprocher l’Etat des citoyens, de favoriser l’équipement et de promouvoir la
développement économique et social du territoire.
Le statut
de cette collectivité territoriale est fixé par le dahir N° 1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3 octobre
2002) portant promulgation de loi N° 79-00
relative à l’organisation des collectivités préfectorales et provinciales, qui
disposent, en son titre premier (Art.1) que : « les préfectures et les provinces sont des
collectivités locales dotées de la personnalité morale et de l’autonomie
financières ». et selon,
l’Art.3 de la loi 79-00, les affaires de la collectivité préfectorale ou
provinciale sont gérées par un conseil élu, dont la durée du mandat et les
conditions d’élection sont prévues par les dispositions de la loi formant code
électoral. (La durée du conseil)
Le Wali ou
le Gouverneur de la préfecture ou de la province assure l’exécution des
délibérations du conseil préfectoral, dans les conditions fixées par la
présente loi.
Pour
assurer le développement économique, social et culturel, le conseil préfectoral
ou provincial et selon l’Art.35, règle par ses délibérations les affaires de la
province ou de la préfecture, dans le respect des attributions dévolues aux
autres collectivités locales.
Et dans les
limites du ressort territorial de la préfecture ou de la province, et pour
assurer le plein développement économique, social, et culturel de la préfecture
ou de la province, le conseil préfectoral ou provincial selon l’Art.36 :
Examine et vote le plan de
développement économique et social de la préfecture ou la province,
conformément aux orientations et objectifs du plan national. Arrête et vote les
programmes d’équipement, et de développement et de mise en valeur. Engage les actions
nécessaires à la promotion des investissements notamment la réalisation ou la
participation à l’aménagement,
l’équipement ou la promotion de zones d’activités économiques. Engage à titre propre, ou
en partenariat avec l’Etat, avec la région ou avec une ou plusieurs communes
rurales, toutes actions de nature à promouvoir le développement rural et à soutenir
les programmes d’équipement du monde rural. Participe à la réalisation
et à l’entretien des routes préfectorales ou provinciales. Contribue à la réalisation
des programmes d’habitat ou de restructuration de l’urbanisme et de l’habitat
précaire dans les milieux urbain et rural. Veille à la protection de
l’environnement. Prend toutes les actions
nécessaires à la promotion du sport, de la culture et de l’action sociale ou y
participe. Engage toutes les actions
de solidarités sociales et participe à toute oeuvre à caractère humanitaire. Décide de la conclusion de
tout accord ou convention de coopération ou de partenariat, propre à promouvoir
le développement économique et social, et arrête les conditions de réalisation
des actions que la préfecture ou la province exécutera en collaboration ou en
partenariat avec les administrations publiques, les collectivités locales, les
organismes publics ou privés et les acteurs sociaux. Examine et approuve les
conventions de jumelage et de coopération décentralisée, décide de l’adhésion
et de la participation aux activités des associations des pouvoirs locaux, et
de toute forme d’échange avec les collectivités territoriales étrangères.
Le conseil
préfectoral ou provincial propose notamment à l’Etat et aux autres personnes
morales de droit public, les actions à entreprendre pour promouvoir le
développement économique, social et culturel de la préfecture ou la province,
lorsque les dites actions dépassent les limites de ses compétences ou excèdent
ses moyens et ceux mis à sa disposition.
D’après
toutes ces compétences attribuées au conseil de la préfecture ou de la
province, il nous apparaît le rôle primordial que joue ou que devra jouer la
préfecture ou la province pour assurer le développement économique, social et
culturel de cette collectivité territoriale.
Or, le
fonctionnement du conseil préfectoral ou provincial, et l’exécution de toutes
ces compétences et attributions, dépend des compétences du Wali ou du
gouverneur, qui tient une place particulière dans le fonctionnement de cette
collectivité, d’une part l’organe exécutif et l’organe moteur du conseil
préfectoral ou provincial, et d’autre part le représentant de l’autorité locale
dans la préfecture ou la province, ce qui met en doute l’importance de cette
collectivité territoriale dans le processus de décentralisation et dans la mise
en oeuvre des différents programmes de développement économique, social et
culturel de la préfecture ou la province.
La région :
On sait que
le Maroc précolonial a connu une circonscription régionale, mais celle-ci non
stabilisée d’ailleurs existait dans les limites géographiques fluctuantes, le
makhzen privilégiant le commandement des hommes sur celui des territoires.
Cependant,
au cours du protectorat, la création de sept régions induisant une certaine
déconcentration de l’administration centrale avait pour but de doter les chefs
de régions d’un certain nombre d’attributions.
C’est
seulement en 1971 que la région réapparaît comme cadre géographique permettant
l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique d’aménagement du territoire,
également comme une institution permettant une représentation des populations
concernées par le développement régional.
Enfin, en
1992 en collectivité territoriale lors de la révision de la constitution, un
nouveau statut est décidé par la loi du 2 avril 1997 qui fixe le nombre des
régions issues d’un nouveau découpage géographique les relevant à 16, leur nom,
leur chef-lieu dans leur nouveau ressort territorial, le nombre de conseillers
à élire dans chaque région.
La région
est dotée d’une autonomie (financière et administrative) au même titre que les
autres collectivités locales. Elle élabore le schéma d’aménagement du
territoire et participe au plan national de développement économique, social et
culturel.
Concrètement
les affaires de la région recouvrent un domaine très vaste puisqu’elles
s’étendent à tout ce qui peut contribuer au développement économique, social et
culturel.
Analyse
Si
l’exercice des compétences est sous la dépendance de la ressource financière,
il dépend également des moyens humains constituant un vrai capital d’expertise
à la hauteur des responsabilités qui lui sont reconnues. Par ailleurs il faut
souligner que l’autonomie de la région se trouve limitée bien que le rôle du
conseil ait été renforcé comme celui de son président face au wali ou au
gouverneur qui conserve un rôle prépondérant en tant qu’organe exécutif de la
collectivité.
Elles ne
pourront atteindre leur but que si elles parviennent à réaliser une meilleure
intégration politique de la population qui aura le sentiment, qu’à travers
elles, elle peut mieux exprimer ses besoins, qu’elle peut mieux les faire
prendre en compte et qu’elle peut ainsi obtenir que les efforts d’équipement et
de développement soient mieux répartis sur l’ensemble du territoire et mieux
adaptés à sa diversité.
Bilan et états des lieux :
(La vie
éco. Publié le : 25/11/2005.
Elles ont
dépensé 15 milliards de DH en 2004 et 16 milliards en 2005.
7% d’entre
elles accaparent 75% des dépenses globales.
70% des
dépenses vont au fonctionnement.
La région
de Casa est la mieux lotie avec 2,6 milliards DH. (150 000 fonctionnaires dont
71% d’agents d’exécution.)
Au moment
où les collectivités locales sont en première ligne sur le front du
développement humain avec l’INDH, d’aucuns s’interrogent sur leur capacité à
être un véritable acteur du développement. En effet, l’initiative lancée en mai
dernier est venue mettre à nu l’état des déficits sociaux dont souffrent les
communes, surtout rurales, en matière de services de base, d’infrastructures...
Elle a aussi servi de catalyseur à un diagnostic qui a mis en évidence
l’inertie des collectivités quand il s’agit de faire du développement
économique.
Pourtant,
les moyens ne font pas défaut. Les collectivités locales devraient encaisser
près de 17 milliards de DH en 2006 contre 16 en 2005 et 15 milliards en 2004.
Dans le projet de Loi de finances 2006, leur part dans le produit de la TVA est de 10,66 milliards de
DH contre 9,2 milliards en 2005. S’y ajoutent quelque 5,5 milliards de DH au
titre des autres ressources comme la taxe d’édilité, la taxe urbaine, la
patente ainsi que les autres taxes et impôts locaux.
L’on peut
alors raisonnablement chercher à savoir où va tout cet argent d’autant plus que
les budgets des collectivités locales pèsent tout de même très lourd dans celui
de l’Etat. La preuve, selon des estimations du ministère des Finances, ils
représentent près de 4 % du PIB et 14 % du budget de l’Etat. Mieux (ou
pire !), entre 1976 et 2003, les budgets des collectivités ont été
multipliés par 15 au moment où celui de l’Etat n’a été multiplié que par 6 sur
la même période. Comment, malgré l’ampleur des moyens financiers mis à la
disposition des collectivités, on en est arrivé à enregistrer des déficits
patents ? Où va l’argent des communes, comment est-il dépensé ?
10,6
milliards de DH pour 300 collectivités et 3 milliards pour les 1 300 autres.
Les
finances des collectivités locales obéissent en fait à un système des plus
complexes. En effet, s’ils relèvent depuis toujours du ministère de
l’Intérieur, leurs moyens financiers restent également sous la tutelle de la
direction du budget (ministère des finances) pour certaines d’entre elles, et
celle de la Trésorerie
générale du Royaume pour d’autres.
En fonction
des étapes (préparation, approbation, exécution ou contrôle) et en fonction de
la catégorie de la collectivité (urbaine ou rurale) les procédures changent et
les intervenants aussi. A tout ce monde, il faut ajouter l’action au niveau
local du gouverneur ou du wali, du receveur ou du trésorier régional. Les
chiffres globaux consolidés au niveau central, heureusement, par le ministère
des Finances et celui de l’Intérieur permettent de comprendre.
Premier
constat : le chiffre global des dépenses des collectivités locales, malgré
son importance, cache en fait une disparité flagrante. En 2004, les 1 574
collectivités locales existant au Maroc (voir tableau en page 11) ont dépensé
pour l’équivalent de 14,2 milliards de DH au titre des budgets principaux
auxquels se rajoutent 800 MDH au titre des comptes spéciaux. Cependant, 75 % de
cette enveloppe, soit environ 10,6 milliards, n’a profité qu’à 276
collectivités, soit 17,5 % du nombre total. Ces 276 collectivités comprennent
les 16 régions, les 61 préfectures et provinces et les 199 communes urbaines.
En un mot,
ce sont les villes qui accaparent les ¾ des
ressources. Le reste, à savoir 3 milliards de DH représentant 25% de
l’enveloppe globale, est réparti entre les 1 298 communes rurales. Autre
disparité, celle du budget affecté par région (voir encadré en page 10). Un
exemple, les ressources affectées au Grand Casablanca (2,6 milliards de DH)
sont 8 fois supérieures à celles dont bénéficient Laâyoune-Boujdour (315 MDH).
Mais le gap est illusoire dans ce cas car, en fait, la dépense par habitant,
dans le sud, est de loin supérieure à celle enregistrée pour les autres régions
(voir tableau en page 11).
Pour les
spécialistes des finances locales, contactés par La Vie éco, notamment au sein de
la direction du budget et de la
TGR , il ne faut pas s’étonner outre mesure de telles
différences car, à l’origine, les budgets des collectivités locales sont
établis de telle sorte que l’équilibre est toujours, ou presque, préservé entre
les dépenses et les recettes d’une collectivité. Car il faut savoir,
rappellent-ils, que l’argent des collectivités locales provient en grande
majorité de taxes et impôts nationaux dont une partie est affectée chaque année
aux dépenses des collectivités. Le plus gros de la cagnotte est prélevé sur les
recettes de la TVA. Le
principe budgétaire est simple : chaque année l’Etat prélève 30 % des
recettes de la TVA
et les destine aux budgets des collectivités. L’enveloppe globale est répartie
par la suite de manière, dit-on, la plus équitable possible en fonction de
critères objectifs comme l’étendue du territoire, le nombre d’habitants et le
potentiel fiscal. Si les deux premiers critères tendent, en effet, à assurer
une répartition plus égale, le troisième, en revanche, reflète un souci
d’équité dans la mesure où la quote-part de chaque commune dépend aussi de sa
contribution économique. 10,5 milliards pour le fonctionnement et seulement 4,5
pour l’investissement.
Ainsi, le
potentiel fiscal est mesuré tout simplement par le volume d’impôts et taxes que
procurent les agents économiques opérant au sein de la commune.
A l’instar
de la TVA , le
même principe est valable pour la taxe urbaine, la taxe d’édilité et la
patente. En 2004, pour les quatre impôts, appelés « ressources affectées », 10 milliards de DH sur des recettes totales
de 16,4 milliards de DH sont allés aux collectivités locales. Mais à côté de
ces ressources, affectées par l’Etat, les collectivités locales disposent d’une
autre manne que sont les 42 impôts et taxes locaux qui ont rapporté 4,7
milliards de DH. Avec cette manne, il n’est pas étonnant d’apprendre que de
plus en plus de communes présentent, aujourd’hui, un budget excédentaire.
Mais, pour
autant, cela ne fait qu’accentuer le mystère. Car si les ressources mises à la
disposition des collectivités locales arrivent à dépasser leurs dépenses, par
quoi peut-on expliquer l’état de délabrement et les déficits dont elles
souffrent ? Il faut chercher la réponse dans la structure des dépenses. En
effet, il faut savoir que sur les 15 milliards dépensés en 2004, par exemple,
environ 10,5 milliards, soit 70%, vont dans les dépenses de fonctionnement.
Pire. Selon les chiffres de la
Direction du budget (ministère des Finances), pour 276
communes urbaines, préfectures, provinces et régions (les plus riches), 80 % des
dépenses globales sont des dépenses de fonctionnement. Enfin, sur les dépenses
de fonctionnement, on apprend que la part du lion revient aux dépenses du
personnel qui ont pompé 5,1 milliards de DH en 2004, soit près de 42% des
dépenses de fonctionnement. A côté des salaires, d’autres grosses rubriques
viennent s’ajouter notamment les frais divers de gestion (eau, électricité,
téléphone, entretien du parc auto, éclairage public) qui représentent 1,6
milliard de DH, les emprunts qu’il faut rembourser au Fonds d’équipement
communal (FEC) pour un milliard de DH et, enfin, un montant de 3,2 milliards de
DH que doivent verser les communes de plus en plus nombreuses à faire appel à
des entreprises privées pour la gestion des déchets solides. Résultat : sur
des dépenses totales de 15 milliards de DH pour les 1 574 collectivités
locales, seuls 4,5 milliards peuvent être consacrés à l’investissement. Autant
dire rien eu égard aux besoins. Pourtant, comme on l’assure du côté du
ministère des Finances, ce sont là des dépenses obligatoires car il est
impossible de ne pas payer les salaires des agents, les factures d’eau et
d’électricité ou encore les annuités du FEC. Solution : rationaliser. Or,
si les présidents de communes et présidents de conseils de villes peuvent,
effectivement, faire des économies sur les factures et les consommations, ils
sont en revanche impuissants face au problème des salaires. Et ce n’est pas un
hasard si aujourd’hui les pouvoirs publics envisagent sérieusement une
opération de départ volontaire dans les collectivités locales. 148 300
fonctionnaires !
Une
opération qui entre, en fait, dans le cadre d’un chantier plus large, celui de
la réforme de la Fonction
publique locale. A ce titre, quelques chiffres s’imposent.
Aujourd’hui,
les fonctionnaires des collectivités locales sont au nombre de 148 300 environ
dont 14 000 cadres seulement, ce qui donne un taux d’encadrement très faible de
9,4 % alors que 71% des effectifs sont constitués d’agents d’exécution et
d’ouvriers. Autant dire qu’avec de tels effectifs présentant un double problème
de nombre et de profils, toute réforme de la gestion locale serait vaine. Cela
dit, il ne s’agit pas là du seul obstacle. Deux autres chantiers sont ouverts
depuis des années et semblent plus avancés.
Le premier
concerne la fiscalité locale. Aujourd’hui, en plus d’être trop nombreux, une
quarantaine en tout, les taxes et impôts locaux contribuent faiblement aux
ressources des collectivités locales qui restent largement dominées par les
concours de l’Etat (TVA, taxe urbaine, taxe d’édilité et patente). A cela il
faut ajouter la faible capacité des collectivités à recouvrir leur dû auprès
des contribuables. Le second et non des moindres concerne l’allègement et la
simplification de l’organisation financière et comptable des collectivités
locales. Pour ce volet, si des avancées ont été, certes, réalisées en termes
d’allègement des procédures d’approbation des budgets, il n’en reste pas moins
que le problème de la triple tutelle reste posé. L’approbation des budgets des collectivités
relève du ministère de l’Intérieur, mais avec un droit de regard de la Direction du budget pour
les communes urbaines et celui de la
TGR pour les rurales.
L’exécution
et le suivi relèvent de ces deux mêmes directions. Au niveau local, c’est le
receveur (TGR) qui joue le rôle du comptable et de contrôleur. A cela s’ajoute,
bien entendu, un droit de regard du gouverneur dont relève territorialement la
collectivité locale. Sans oublier le cas de certaines dépenses exceptionnelles
et non prévues au budget pour lesquelles les communes ont besoin d’avoir l’aval
du ministère de l’Intérieur avant d’obtenir un visa du ministère des Finances.
Si toutes les administrations concernées sont d’accord quant à la nécessité
d’alléger cet arsenal, elles le sont moins sur la tutelle financière
traditionnellement exercée par le ministère des Finances, toujours peu
appréciée par les responsables du ministère de l’Intérieur.
Espérons
seulement que cette vieille et éternelle querelle entre les deux
administrations n’entravera pas une réforme aujourd’hui vitale pour le pays.
Avec un
budget de 2 milliards de DH, la
Ville de Casablanca absorbe 13% des ressources allouées aux
collectivités locales.
Régions riches et régions pauvres
Toujours
dans le registre des disparités mais cette fois-ci spatiales. Sur les 16
régions du pays, 5 d’entre elles accaparent à elles seules près de 7,6
milliards de DH de dépenses, soit plus de la moitié de l’enveloppe globale. La
palme d’or revient, comme on le sait déjà, au Grand Casablanca, avec des
dépenses qui ont atteint, en 2004, près de 2,6 milliards de DH. Viennent
ensuite les régions de Rabat-Salé Zemmour-Zaër avec 1,6 milliard, Souss
Massa-Draa avec 1,2 milliard, Marrakech-Tensift avec 1,1 milliard et
Tanger-Tétouan avec 1 milliard de DH. En fin de liste, on trouve les régions
les moins dotées comme Oued Eddahab-Lagouira (120 MDH seulement),
Laâyoune-Boujdour (315 MDH) et Guelmim-Esmara (345 MDH)
Budgets : qui fait quoi ?
La
préparation du budget des collectivités locales commence au mois de septembre
avec la diffusion par le ministère de l’Intérieur auprès des walis et
gouverneurs des préfectures et provinces et des présidents des conseils
communaux de la circulaire fixant les orientations afférentes à la préparation
des budgets, explicitée par une note de service de la Trésorerie générale du
Royaume (TGR).
Le projet
de budget est préparé par le wali ou le gouverneur pour les régions, les
préfectures et provinces et par le conseil communal pour les communes en
collaboration avec le receveur communal.
Le projet
de budget est présenté ensuite au vote du conseil au début de la session
ordinaire du mois d’octobre.
Après le
vote, le budget est présenté pour approbation au ministre de l’Intérieur après
visa du ministre des Finances et de la Privatisation au plus tard le 15 novembre pour
les régions, préfectures et provinces et les communes urbaines et le 30
novembre pour les communes rurales.
Pour les
régions, préfectures et provinces et les communes urbaines, le budget est
approuvé par le ministère de l’intérieur après visa du ministère des finances.
Pour les
communes rurales l’approbation et le visa du budget sont assurés respectivement
par le gouverneur et le trésorier régional, préfectoral ou provincial (TR/TPP)
agissant sur délégation du ministre de l’Intérieur et du ministre des Finances
et de la Privatisation.
Une fois
voté et approuvé, le budget constitue un document financier obligatoire qui
doit être strictement appliqué. Son exécution relève de l’ordonnateur
(président de commune, wali ou gouverneur) ou un mandataire et du comptable
public en la personne du receveur communal en sa qualité de contrôleur des
engagements de la dépense. Ce dernier, dans le cas des dépenses par exemple,
contrôle la régularité des opérations administratives devant précéder
l’émission d’un mandat de paiement pour le compte de la commune au profit d’un
tiers.
Le contrôle
à priori de l’exécution du budget est exercé par la tutelle lors de
l’approbation du budget et le receveur lors du paiement. Le contrôle à posteriori
des ordonnateurs ou/et des comptables des collectivités locales (receveurs) est
assuré par plusieurs organes : le ministère de l’Intérieur, l’IGF, la Cour des comptes et la TGR (Saâd Benmansour)
Gestion
locale : Gros nettoyage -26 novembre 2005. - par Flo Bidegaray le
27/11/2005
Sur 106
jugements, 97 annulent l’élection de présidents de commune.
Ces présidents ont produit
de faux certificats de scolarité 6 présidents et 4
vice-présidents ayant purgé une peine, limogés.
La
réhabilitation de la classe politique à partir du sommet se heurte aux dures
réalités du terrain. C’est du moins le sentiment qui se dégage à la lecture du
rapport du ministère de l’Intérieur sur ses réalisations en 2005, que Mustapha
Sahel a remis aux parlementaires lors de la discussion des budgets sectoriels.
Le document est une véritable mine d’informations sur les domaines de compétence
de ce département. En fait, dans une partie consacrée à la direction des
Affaires juridiques et des études, le rapport révèle certaines pratiques
frauduleuses d’élus locaux. C’est ainsi que l’Inspection générale de
l’administration territoriale (IGTA) a fourni certaines statistiques qui
révèlent l’ampleur du gâchis et la réelle perception de la politique de nos
élus locaux. Il renseigne sur l’assainissement en douceur lancé. C’est un
véritable coup de balai.
Pour le
ministère, la direction des Affaires juridiques a reçu 43 rapports d’inspection
concernant la mauvaise gestion des présidents de certaines communes. Sur le
chapitre du suivi des contentieux, les tribunaux administratifs ont enregistré
283 recours relatifs à l’élection des bureaux des communes. 34 concernent les
communes urbaines, 240 le monde rural et 9 les bureaux d’arrondissement pour
les conseils de la ville. Sur ce total, 133 jugements définitifs ont été
prononcés dont 116 exigent l’annulation de l’élection des bureaux et des
présidents. Et 17 demandes de recours ont été déboutées. Dans l’esprit
d’exécution des jugements, le ministère de l’Intérieur a organisé de nouvelles
élections dans 101 collectivités locales.
Or, selon
le rapport, 191 recours concernent l’absence de niveau scolaire du président du
conseil. Sur les 106 jugements définitifs prononcés, 97 demandent l’annulation
de l’élection du président et 9 déboutés. C’est grave ! Ces présidents ont
produit de faux certificats de scolarité lors des élections de septembre 2003.
La loi exige du président un niveau d’instruction équivalent au moins au
certificat d’études primaires. Ils doivent normalement tomber sous le coup du
faux et usage de faux, devant le tribunal de première instance.
Autre
élément révélateur, le nombre de poursuites judiciaires contre les élus locaux
auprès de différents tribunaux. Ce ne sont pas moins de 309 affaires. La moitié
de ces élus poursuivis sont membres de bureaux des conseils et 33% sont des
présidents. Les affaires relatives à la falsification des documents représentent
26% des poursuites. Le document souligne que les gouverneurs ont démis de leur
mandat 20 élus locaux et ce, conformément au code électoral. Dans le même élan
d’assainissement, 6 présidents et 4 vice-présidents ont été limogés après avoir
purgé des peines de prison dépassant 2 mois.
Sur le
volet financier et comptable, les inspections centrales opérées ces deux
dernières années ont permis d’élaborer 54 rapports contenant diverses
infractions. Cela s’étend également aux marchés publics et à l’urbanisme. Le
document ne fournit ni les montants en jeu ni les noms ou le nombre de communes
concernées par ces dérapages budgétaires.
Une chose
est sûre, l’IGAT a enregistré les mêmes infractions que les années précédentes,
souvent relatives à la discipline budgétaire : non application de la
réglementation en vigueur sur la gestion des affaires locales. Le rapport
précise que les dysfonctionnements en question impactent négativement les
finances des collectivités locales.
La plupart
des infractions ont trait notamment à des dépenses non justifiées, des marchés
publics ou bons de commande pour la couverture d’arriérés et le non-respect du
cahier des charges. Plusieurs ne respectent pas les règles techniques de
construction et la qualité des chantiers. Des communes réalisent des projets
sans études de faisabilité et d’impact sur la population. D’autres manquent de
cadres locaux pour suivre les projets lancés par la commune. Sur le plan des
ressources, le rapport a constaté du laisser-aller. Certaines communes particulièrement
rurales, misent sur les aides de l’Etat pour la préparation des budgets. Les
principaux dysfonctionnements relevés concernent le non-recouvrement de
certaines taxes, la non-actualisation des listes des contribuables et l’abandon
de certains ressources.
Avec toutes
ces défaillances, comment ces collectivités locales peuvent-elles porter
l’INDH ? (Mohamed CHAOUI)
Vers un
nouveau modèle d’administration territoriale au service de développement
durable :
Partenariat et coopération
Toutes les
formes de partenariats sont sous-entendues la coordination des ressources et
des actions entreprises. Son intérêt réside dans :
Le fait de renforcer la
capacité d’intervention
Le fait de renforcer la
capacité d’intervention Garantir une meilleure
articulation entre les différentes actions et méthodes d’intervention La diminution des risques
de conflit et de blocage dans la mise en œuvre des projets Le fait de développer la
participation du citoyen à la gestion des affaires collectives L’évolution de la
coopération décentralisée
L’article
30 de la charte communale de 1976 dispose : « Décide
des mesures à prendre pour assurer à la collectivité locale son plein
développement économique, social et culturel » et pour la réalisation des attributions qui
lui ont été conférées par le texte, la commune prend en charge ses programmes
directement ou l’associe aux actions de l’Etat dans un cadre de partenariat
notamment pour la réalisation des grands projets nécessitant des moyens
dépassant ceux de la collectivité locale.
En effet,
pour la réalisation de ces derniers et vue la croissance des besoins, le
législateur leur a prévu un cadre juridique de coopération communale qui est « les syndicats de communes ».
Ces syndicats
sont une forme de coopération intercommunale introduit par le Dahir du 2 Juin
1960 et reprise par le Dahir du 30 Septembre 1976 qui en organisant les
collectivités locales, prévoit et organise la coopération entre communes, en se
constituant en syndicat comme possibilité d’étendre leur champ d’actions, et à
travers cette constitution, les collectivités locales réunies, disposent d’une
part des moyens pour coordonner leur efforts et mobiliser leurs ressources
matérielles et humaines, nécessaires à la réalisation des objectifs communs .
Le
législateur a aussi prévu d’autres instruments juridiques, par lesquels les
communes pourraient engager des actions économiques telles les communautés
urbaines comme forme juridique de coopération entre communes urbaines.
Toutes ces
dispositions d’ordre législatif, tels les syndicats des communes et les
communautés urbaines, viennent pallier donc une carence à laquelle peuvent se
confronter les communes qui conduisaient isolément leurs actions. Donc, ce
cadre leur a permis de rationaliser les actions communes, de mieux gérer leurs
moyens et d’optimiser leurs facteurs de production.
Coopération avec les associations
Les
relations entre association et collectivité locale ont connu une évolution.
Pendant la dernière décennie, il y a eu d’une part une conviction de l’intérêt
de reconnaître le travail des associations et même dans certains cas avoir
l’initiative de créer des associations conformément à la loi.
D’autre
part, il s’est crée chez certaines associations l’intérêt de s’ouvrir aux
collectivités locales, d’établir des relations de collaboration et de
développer un partenariat pour gérer positivement toutes les contradictions et
les différents.
L’autre
facette de la relation « association-collectivité
locale » est de nature
conflictuelle qui n’est autre qu’un conflit d’intérêt. Cependant, les
associations sont considérées d’une part comme un simple instrument d’exécution
et non un partenaire à pied d’égalité, d’autre part les associations
considèrent les collectivités uniquement un bailleur de fonds et non un
partenaire à informer et concerter le long de la réalisation des actions
communes.
Constat
Article de
la nouvelle charte 2002 à propos des partenariats avec les associations et un
discours royal incitant sur le partenariat avec les associations en 2000
Le Feedback des collectivités
Refus de coopération de
manière systématique, institutionnelle et rationnelle. collectivités
locales : relations unilatérales réponses froides ou absence de réponses
aux appels de partenariat lancés par les associations politique de discrimination
envers les associations qui dépendent d’un parti politique ou du gestionnaire
(président) de la collectivité locale. l’exclusion des
associations qui ne sont à leur avis que des outils de parade dans les
festivités et les occasions officielles et des invités aux campagnes
publicitaires (propreté, collecte des dons........) mais au contraire il y a un
refus de soutien matériel réel, d’appui moral et d’appui logistique dans une
activité dont l’initiative est prise par l’association (locomotive) Refus de toute
participation réelle des associations dans l’encadrement et la sensibilisation
des citoyens à l’importance de leur participation dans le contrôle de l’action
communale et le suivi de la gestion des collectivités locales Les responsables dans les
collectivités locales sont des mentalités stériles n’assimilant pas et
incapables de s’adapter à l’orientation déclarée par la plus haute autorité du
pays, lançant une nouvelle conception de l’autorité mais sans indice de
changement en matière de relation de coopération entre les collectivités
locales et les associations.
Partenariat
Vu le
déficit matériel et humain dont souffrent les collectivités locales, l’Etat est
dans l’obligation d’instaurer de nouveaux systèmes de fonctionnement pour faire
tourner la roue du développement social, économique et culturel. En effet, le
gouverneur actuel est le pivot principal de la dynamique de tous les acteurs
opérant sur le périmètre relevant de son pouvoir. A son initiative, plusieurs
projets de développements peuvent voir le jour (qu’ils aboutissent ou
non : c’est un autre débat).
Exemple du Fond de
Développement Local (FDL) : partenariat entre l’Agence de Développement
Social (ADS) et les Collectivités Locales (CL) (surtout la commune et la
province)
Ce type de
partenariat est inscrit dans une logique de renforcement de la coopération
entre un établissement public (ADS) et une collectivité locale pour réaliser
des projets de développement local, nonobstant que la gestion de ce Fond relève
des capacités de l’ADS.
Ce Fond
intervient pour financer les infrastructures de bases, les activités
génératrices de revenus et créatrices d’emploi et le renforcement de capacité
institutionnelle.
Le FDL est
programmé pour les objectifs suivants :
Créer une dynamique sociale
pour le développement durable d’une localité basée sur un partenariat solide
Monter des projets de
développement en se basant sur un diagnostic et une analyse des problèmes
sociaux locaux
Instaurer de nouveaux
mécanismes institutionnels et fonctionnels pour assurer une coordination locale
des projets de développement en impliquant tout les intervenants dans le
processus qu’il soit une association, le secteur privé ou autres...
Interagir le développement
économique et le développement social au niveau d’un territoire.
Créer une dynamique sociale
pour le développement durable d’une localité basée sur un partenariat solide Monter des projets de
développement en se basant sur un diagnostic et une analyse des problèmes
sociaux locaux Instaurer de nouveaux
mécanismes institutionnels et fonctionnels pour assurer une coordination locale
des projets de développement en impliquant tout les intervenants dans le
processus qu’il soit une association, le secteur privé ou autres... Interagir le développement
économique et le développement social au niveau d’un territoire.
Exemple du
Fond Régional pour la
Promotion de l’Emploi FREPE : partenariat entre l’ADS et
la région.
Ce Fond est
d’une grande envergure qui réunit la région, l’ADS, les acteurs locaux et
d’autres bailleurs de fonds internationaux à placer un Fond pour le
développement d’un territoire concernant des volets précis. En outre, ce Fond a
les mêmes objectifs que le FDL.
Alternatives et recommandations :
L’indépendance et la
parité : demande de la parité vis à vis de l’état et des collectivités
locales puisque chaque partie a des compétences et des capacités en fonction de
son statut juridique avec le respect des droits des association en tant
qu’organisations légales indépendantes à la participation à la résolution des
problèmes des citoyens même avec exigence de leur faciliter la tâche par les
collectivités Demande de révision des
lois relatives à la gestion des collectivités locales tout en permettant aux
associations de participer au contrôle de l’exécution des budgets
particulièrement pour les dons prévus aux associations. Instaurer une dynamique
pérenne en faveur du développement humain, de l’épanouissement et du bien-être
de l’ensemble de la population. Processus politique de
consolidation de l’État moderne : démocratie, État de droit, promotion de
la femme etc. Réformes et projets
structurants, générateurs de croissance : modernisation de l’économie,
chantiers d’infrastructures, etc. Développement humain dans
ses dimensions économique, sociale et culturelle, fondé sur les principes de
bonne gouvernance
CONCLUSION :
Nous
considérons que la construction d’un Etat social passe essentiellement par les
deux éléments suivants :
les gouvernements
locaux :
Le
mouvement des ONG de développement et des associations locales ont dépassé le
simple pouvoir de nuisance ou de revendication, pour s’inscrire dans les
démarches de dialogue social avec les autorités locales.
Les travaux
sur le développement local font ressortir une substitution au développement par
le haut, l’apport de ces gouvernements locaux au développement est d’épouser
une démarche par le bas mais ascendante en se préoccupant des relais possibles
à un niveau plus large : Le développement de services de proximité par
l’initiative d’habitat social communautaire et de coopératives d’habitation...
Le soutien
à la micro et petite entreprise (MPE) par le développement d’associations de
petits commerçants et industriels du secteur informel, le développement en
amont et en aval de la formation de la main-d’œuvre et de la commercialisation
collective de leurs produits.
La mise en
place de nouvelles structures de financement (fonds local de développement,
mutuelles d’épargne et de crédit...) pour faciliter le crédit à ces initiatives
économiques et sociales.
La
coproduction des services collectifs avec les associations locales dans le
cadre des politiques municipales et régionales décentralisées (budget
participatif...).
Autrement
dit le modèle « développementiste » misant sur le « tout
à l’Etat » n’est plus
d’actualité.
Les espaces
de corruption, problème majeur dans des sociétés où les processus
d’institutionnalisation (avec ses règles, procédures, appels d’offre, etc.)
sont encore embryonnaires.
Si nous
cherchons à mettre en perspective ces initiatives novatrices autour de
l’hypothèse d’un nouveau modèle de développement, il est souhaitable de
considérer qu’à cette étape-ci, dans les pays du Sud, c’est probablement
d’abord par les gouvernements locaux et les partenariats « municipalités, associations, ONG et
PME » que passent de nouvelles
pratiques et politiques favorisant le développement et ultimement la
construction d’un Etat social.
Une clé
actuelle de développement au Sud consiste à dire que le premier cadre
institutionnel de développement et de démocratie passe par le développement des
communautés locales, de leurs gouvernements locaux et des alliances
(partenariats) entre associations locales, ONG, municipalités, associations de
migrants, PME et PMI.
Le
développement de l’intérieur qui mise sur l’économie populaire et l’économie
sociale
Mentionnons
ensuite que, dans tous les cas de figure, qu’il s’agisse de la théorie
libérale, de la théorie « développementiste » ou de la théorie néolibérale des PAS, c’est le
premier développement, celui des territoires et de l’économie populaire, qui a
été et est ignoré, voire considéré comme un obstacle : les marchés urbains
élémentaires et les petites boutiques d’artisans, sorte de « plancher de la vie économique », lesquels forment les indispensables ressorts
sans lesquels le développement à une autre échelle devient impossible.
De
nombreuses initiatives de développement local et d’économie sociale au Sud
comme au Nord travaillent aujourd’hui au renforcement de ces ressorts, faisant
ainsi la preuve qu’il est possible, à partir de stratégies misant sur
l’économie populaire réellement existante, d’amorcer ce premier développement.
En clair, au Sud, sur le registre scientifique, il faut porter attention à ce
premier développement (trop longtemps sous-estimé) et, sur le registre
politique, affirmer le droit à ce premier développement (trop longtemps
oublié).
Bibliographie :
Ministère de l’intérieur/
Direction générale des collectivités locales, 1998, Inventaire des 6 colloques
nationaux de la directions générale des collectivités locales, Casablanca Stiftung F B., relation du
mouvement associatif aux acteurs politiques et socioéconomiques, Espace
associatif Ministère de l’intérieur/
Direction générale des collectivités locales, Charte communale, éd. Centre de
documentation des collectivités locales Ministère de l’intérieur/
Direction générale des collectivités locales, 2001, Les collectivités locales
au Maroc Ministère de l’intérieur,
2003, Le partenariat entre l’Etat et les associations, Circulaire ministérielle
n°7 Espace associatif, 2003,
Pour un partenariat efficace et équitable entre les associations, les pouvoirs
publics et les collectivités locales Rousset M., Garagnon J.,
2003, Droit administratif marocain, éd. La porte. El mouchtaray M., 2000, Le
rôle des collectivités locales dans le développement économique et social au
Maroc, éd. REMALD Ministère de l’intérieur/
Direction générale des collectivités locales, 2005, Guide de coopération
décentralisé (en arabe), Rabat, éd. Centre de documentation des collectivités
locales Bahi M., 2005, Les
compétences du Wali, du Gouverneur & des autres Agents d’autorité 1.Domaine
des collectivités locales (Communes, Préfectures, Provinces et Régions) éd.
Imprimerie Najah El Jadida, Casablanca Association Forum Urbain.,
2001, Guide des associations de Quartier au Maroc éd. Okad Lamrini A., 2002,
Relation du mouvement associatif aux acteurs politiques et socio-économiques,
éd. El Maârif Aljadida, Rabat
Webographie :
www.Leconomiste.com www.maroc.desregions.com
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